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        4. 關于《舊金山和約》的效力

          [ 卜越 ]——(2022-5-26) / 已閱274次

          關于《舊金山和約》的效力
          卜越
          今年4月,在《舊金山和約》生效70周年之際,北京再批民進黨當局炒作“非法無效的歷史廢紙”,兜售“兩國論”。北京一貫主張,臺灣屬于中國的國際法上的依據是《開羅宣言》、《波茨坦公告》和《日本投降書》,《舊金山和約》非法、無效。對此,有必要再做分析。
          《舊金山和約》是《對日和平條約》的通稱。1951年9月,由美國主導,美、英、法、蘇等51個第2次世界大戰中的戰勝國,與戰敗國日本在美國舊金山市舉行對日和會。中國的兩個政府都沒有受邀參會。和約簽署時,蘇聯等3個社會主義國家因不滿條約的部分內容拒絕在和約上簽字。簽署的48個戰勝國中,哥倫比亞、盧森堡、印尼未獲本國議會批準。
          此時中國存在兩個政府:中華人民共和國政府和“中華民國”政府,且兩個政府都聲稱自己才是代表中國的唯一合法政府!爸腥A民國”是《開羅宣言》和《波茨坦公告》的簽署國,也是當時聯合國的5個常任理事國之一,但在簽署《舊金山和約》時并沒有受邀參與。中華人民共和國剛成立不久,屬于以蘇聯為首的社會主義陣營。當時與中華人民共和國政府建立外交關系的國家有19個,主要是社會主義國家。1950年朝鮮戰爭爆發后,美國以“協防臺灣”為由,派海軍第7艦隊進駐臺灣。中國則出兵支援朝鮮,在朝鮮戰場與以美國為首的聯合國軍作戰。和約簽署時,朝鮮戰場上的和談已經開始,但戰爭仍未結束。對日和會就是在上述背景下召開的。美國主張邀“中華民國”參會。蘇聯等社會主義國家反對。英國于1950年1月即承認了中華人民共和國,也反對“中華民國”參會。最后美英達成妥協,中華人民共和國政府和“中華民國”政府均不受邀。
          1951年9月8日,《舊金山和約》簽署。中華人民共和國政府當即聲明不承認該和約,并在同年9月18日再次聲明:“《舊金山和約》由于沒有中華人民共和國參加準備、擬制和簽訂,中央人民政府認為是非法的、無效的,因而是絕對不能承認的”。這個關于《舊金山和約》非法、無效的政治表態,一直延續至今。
          北京認可的關于臺灣屬于中國的法律文書是《開羅宣言》、《波茨坦公告》和《日本投降書》。
          1943年11月,同盟國在第2次世界大戰中已取得決定性勝利,值此,美國、英國和中華民國三國首腦在埃及開羅就協調對日作戰以及戰后如何處置日本等問題進行協商,簽署了《開羅宣言》。宣言中說:“三國之宗旨,......;在使日本所竊取于中國之領土,例如東北四省、臺灣、澎湖群島等,歸還中華民國;......”
          1945年7月,在同盟國已戰勝納粹德國而日本拒絕投降的形勢下,美國、中華民國和英國發布《促令日本投降之波茨坦公告》。蘇聯在同年8月對日宣戰后加入該公告。公告第8條的內容是:“開羅宣言之條件必將實施,而日本之主權必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內!
          在美國向日本投放兩顆原子彈后,日本宣布投降,并于1945年9月2日在各主要同盟國代表的見證下簽署《日本投降書》,其中有承諾“切實履行波茨坦宣言之條款”。
          上述三個法律文書都具有國際法上的效力!度毡就督禃繁皇珍浻凇堵摵蠂鴹l約集》。1945年10月生效的《聯合國憲章》第一百零二條規定“一、本憲章發生效力后,聯合國任何會員國所締結之一切條約及國際協定應盡速在秘書處登記,并由秘書處公布之。二、當事國對于未經依本條第一項規定登記之條約或國際協定,不得向聯合國任何機關援引之!笨梢,《日本投降書》具有聯合國任何機關得以援引的效力。雖然《開羅宣言》和《波茨坦公告》沒有被《聯合國條約集》收錄,但因二者與《日本投降書》內容上的關聯,其有關內容得以被援引,而使之具有和《日本投降書》相當的法律效力。
          基于有約必守的誠信原則,各國政府在國際上的承諾對本國政府有拘束力。但從法律形式看,《投降書》是日本國的單方聲明,主要同盟國的簽字起見證作用;《開羅宣言》和《波茨坦公告》是日本投降之前主要同盟國家對日本國的政策聲明。國際法上的法律行為和國內法上的法律行為的原理是一樣的:雙方就某一問題的分別承諾,還要最終落實到由雙方共同簽署的協議上來。戰爭結束后,戰勝國與戰敗國的關系以雙邊協議的形式加以固定,也是國際習慣法。所以,即便上述三個法律文書具有法律效力,二戰勝利后,同盟國對戰敗國日本的約束,還是要以雙方共同簽署《對日和平條約》最終完成。
          北京沒有參與和約的擬制和簽訂因而這個和約非法、無效——這固然表明了其所持立場及政治觀點,但從法律語言的視角看,則表述不夠嚴謹。
          《舊金山和約》的簽約方分為戰勝國和戰敗國。日本為戰敗國,如果沒有日本簽署,這個和約當然無效。但戰勝國有50余個,雖然中國的兩個政府都沒有參加,蘇聯及另外兩個社會主義國家拒絕在和約上簽字,但美國是同盟國的核心國家,為盟軍總司令所在國,在對日作戰、促使日本投降中發揮了關鍵作用。和約有美、英、法等48個戰勝國與作為戰敗國的日本簽署,再結合上述簽約背景看,和約的簽署程序并無重大瑕疵。
          《舊金山和約》的主要內容是規定日本的戰爭責任以及戰后重建,包括確定日本的領土范圍——這是關乎周邊國家利益、容易引發爭議的內容。蘇聯等3個社會主義國家因為不滿和約的部分內容拒絕簽署。中國的兩個政府以及韓國、朝鮮沒有受邀參會,不能參與和本國利益相關條款的擬制。有學者認為這為戰后日本和蘇聯、中國、韓國的領土糾紛留下隱患。但是,對日和會不是日本和周邊國家解決歷史上形成的領土糾紛的會議。如果利用日本戰敗的機會,強行讓日本放棄與周邊國家有爭議、但這些爭議的形成和二戰無關的領土主權訴求,則不符合國際法上的公平原則。因此,即便北京或者臺北參會,也不可能在這次會議上明確釣魚島歸屬中國。
          美國從和約中獲得重大戰略利益,包括對日本沖繩島的駐軍權以及一定期限的施政權。和約也適度關照了日本的需求。但縱覽和約的全部內容,其在相關國家利益的權衡上雖有偏頗,也還沒到顯失公平的程度。
          雖然中國沒有參會,但和約并非沒有考慮中國利益。和約中也有有關中國的專條規定,比如第2條的相關內容,以及第10條:“日本放棄在中國之一切特權與利益,包括由于1901年9月7日在北京簽訂之最后議定書及其所有附件、補充照會與文件所產生之一切利益與特權,并同意就日本方面而言,該議定書及其所有附件、照會與文件概行作廢!钡21條:“雖有本條約第二十五條的規定,中國仍得享有第十條及第十四條甲款二項所規定的利益”。
          在多邊協議中,協議或者其中的某些條款對一方沒有拘束力,不等于對其他各方都沒有拘束力。蘇聯等國家沒有在和約上簽署或者簽署后沒有得到國會批準,和約對這些國家沒有拘束力。但對包括日本在內的46個簽署生效國仍然有拘束力。
          條約整體有效和部分條款無效并不矛盾,或者說,部分條款無效并不必然導致整個條約無效。認定協議或者其中的某些條款是否無效,和認定協議或者其中的某些條款對某一方是否有拘束力,二者的法定條件并不相同,不可混為一談。
          1952年北京對《舊金山和約》表態時,還需考慮蘇美兩大陣營對立的因素。個中原委也一定相當復雜。
          綜上,和約在程序和內容上雖有不盡如人意之處,但都不足以導致和約無效。中國當時的兩個政府沒有參與和約的準備、擬制和簽訂,可以主張和約對中國沒有拘束力。和約對戰敗國日本有拘束力,中國也可以依據和約內容主張中國權益。


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